機構網站怎么建設

美國是聯邦制國家, 沒有從中央到州再到地方政府的保密管理體系, 也沒有類似我國國家保密局這樣的獨立保密管理部門, 而是作為美國檔案與文件管理局的一項重要管理職能, 由其下屬的兩個機構協同共管。這兩個管理機構分別是信息安全監督局和國家解密中心, 其中前者負責從定密到解密、從工業安全到“受控非密信息”的管理;后者則專職處理保密期限超過25年、逾期積壓的待解密檔案。此外, 還設有兩個重要的委員會:公共利益解密委員會和部際安全定密上訴委員會, 其中前者由總統及國會共同任命其委員, 主要職責是為具有歷史價值的檔案信息的公開提出建議, 促進公眾知悉檔案文件, 提供定密、解密建議等 ^[1];后者由國務院、國防部、司法部、國家情報總監、總統國家安全顧問指定的高級代表組成, 負責處理定密質疑、自動解密豁免、強制解密審查上訴等事宜 ^[2]。兩個委員會的秘書長均由信息安全監督局局長兼任, 并由信息安全監督局的工作人員提供日常工作支持。美國保密機構網站建設十分成熟, 具體包括以下3個突出特點。

美國官方的保密機構網站只有3個, 主要根據信息的性質屬性確立, 面向定密信息、解密信息和“受控非密信息”進行管理。為加強上述3類信息的管理, 美國建立了3個對應的保密機構網站:第1個是信息安全監督局的網站, 網址是http://www.archives.gov/isoo/;第2個是解密網站, 網址是http://www.archives.gov/declassification/;第3個是“受控非密信息”網站, 網址是http://www.archives.gov/cui/。3個網站均隸屬于美國檔案與文件管理局, 即在任何主頁點擊“首頁”命令, 都會回到該局主頁, 網址是http://www.archives.gov/。正因如此, 上述3個網站信息雖性質不同, 但主頁的頂層菜單卻是一樣的, 均為檔案與文件管理局主頁的通用菜單;網站自身的特色菜單則分布在主頁左側、右側及下方, 內容設計以實用為導向。此外, 美國保密機構網站的部門屬性并不突出, 既有一個部門建設兩個不同網站的情況, 也有多個管理部門共同建設一個網站的情況。以信息安全監督局為例, 該局的主要管理職能是定密信息管理和“受控非密信息”管理, 就這兩大職能分別建立了獨立網站, 并列置于檔案與文件管理局網站的根目錄下, 其中一個以信息安全監督局命名, 可查閱美國定密管理的全部信息, 另一個就叫“受控非密信息”網站。但解密網站的情況正好相反, 由4個管理部門共同建設, 分別是國家解密中心、總統圖書及博物館、部際安全定密上訴委員會、公共利益解密委員會。其中, 國家解密中心、總統圖書及博物館隸屬于檔案與文件管理局, 是與信息安全監督局平行的管理機構。而兩個委員會的行政執行秘書均為信息安全監督局局長, 其日常行政工作的支持部門也是信息安全監督局。

美國保密機構網站的主頁設計都很簡潔, 采取“直奔主題”的方式。在主頁正中列出管理職能及其確立依據, 同時在頁面左側建立多個特色菜單, 點擊鏈接后可進入次級頁面, 次級頁面左側依然是菜單鏈接, 可繼續進入下級頁面, 形成“剝洋蔥”結構。通常進入二級頁面時, 網頁所實現的功能與國內省級保密行政管理部門網站的主頁比較類似。以“受控非密信息”管理主頁為例, 打開主頁正中呈現的是1個注冊表的搜索引擎, 可直接檢索擬查詢的“受控非密信息”, 引擎下方左側是該信息的類別及子類別登記表, 點擊后可直接進入美國“受控非密信息”的全部類別及子類別;右側鏈接是有關此類信息管理的政策和公告;最下面的2個菜單分別是在線培訓課程和監督報告, 所有鏈接都可以打開進入新的頁面 ^[3]。需要說明的是, 有時打開主頁下的次級鏈接后, 新頁面的內容會遠遠多于主頁面, 例如, 點擊圖1中的政策與指南, 可打開圖2, 頁面中列出了全部與此類信息管理有關的法規、政策和文件, 總計9項內容, 其中7項內容設有內置鏈接, 可直接打開PDF版文件, 這時已進入網站的第三層鏈接 ^[4]。

美國保密機構網站對自身信息的公開非常全面。以信息安全監督局網站為例, 主頁正中是該局管理職能得以確立的5個總統令, 正下方是該局的內部機構, 共包括3個部門:定密管理部、運行部和“受控非密信息”管理部。在主頁的左側最上方有一個“部門簡介”菜單, 點擊后可進入次級頁面。與國內保密行政管理部門網站大多只有數百字的簡單介紹不同, 該網頁提供的信息量非常大, 包括簡介、歷史、人員、項目及任務小組、聯系方式5個部分。其中, 簡介部分列舉了信息安全監督局的使命、愿景、價值觀、職能和目標;歷史部分詳細介紹了該局的發展變遷過程;人員部分介紹到每個成員, 以管理人員為例, 包括代理局長在內的姓名、職位、電話、郵箱均公布;項目及任務小組部分介紹了保密管理的3個委員會及2個管理項目, 均設立鏈接, 這時已進入網站的第三級鏈接, 打開后依然呈現非常豐富的內容, 詳細介紹了項目及委員會的職能、信息安全監督局的作用等。

美國保密機構網站能完整呈現“誰—根據什么—如何開展保密管理工作”的邏輯線條, 是美國保密管理規范化、透明化的窗口。首先, 從上述信息安全監督局主頁對機構自身情況的介紹, 很容易弄清楚該局現在的人員構成、部門情況、具體工作分工及管理職能等, 管理主體的信息可謂一目了然。需要特別說明的是, 美國保密機構網站提供了非常詳細的服務信息。以信息安全監督局的聯系方式為例, 聯系方式不是國內的“豆腐塊”式, 而是一個獨立頁面, 除提供詳細通信地址、電話、郵箱外, 還提供信息安全監督局對應不同聯邦政府部門的保密工作聯系人, 以及聯邦政府機構受理強制解密申請的人員或部門的聯系方式。如此細心的設計極大地方便了申請者的使用, 充分體現了網站服務功能中的人文關懷。

關于“根據什么”的信息, 在網站的政策文件菜單中打開菜單, 可看到4份政策文件, 還有執行備忘錄、原始定密授權文件、3份有關定密管理的文件及4份有關工業安全項目的文件, 總計1 3份政策文件, 全部提供PDF和HTML 2個版本的全文。能提供完整的政策文件是美國保密機構網站的亮點, 例如, 2010年“維基揭秘”事件發生時, 總統辦公廳與管理與預算辦公室共同發布了關于審查定密信息管理的文件, 這份文件目前依然可點擊下載。

關于“如何開展保密管理工作”的信息。以“受控非密信息”管理為例, 美國的“受控非密信息”實行注冊登記制度, 全部注冊信息的類別及子類別均可在網站主頁查詢。共有23類信息, 其中1 6類設有子類別, 總計8 5個子類別。各類別設立的子類別數量差異很大, 少的只有1個子類別, 多的可達16個子類別, 每一個類別和子類別都有一張獨立的登記表, 以“關鍵基礎設施”類別為例, 在網站上可查到該類別的登記表 ^[5], 如圖3所示。登記表上清楚描述上類別或子類別的內容, 如何標識和處理該信息的說明及保護該信息的法律法規及政策, 如果有懲處規定也在表格中列出。通過網站的上述信息, 美國“受控非密信息”管理的過程基本實現了公開化。

研究美國保密機構網站, 最令人印象深刻的是其建設的實用導向, 主要包括如下4個方面。

美國保密機構網站都設有內部檢索功能, 但設立的位置差異較大。例如, 打開“受控非密信息”網站主頁, 正中就是注冊表的檢索鍵, 筆者輸入“情報”一詞進行檢索, 可搜索到關于情報的類別及子類別的全部鏈接, 打開類別鏈接, 可看到關于“情報”類別的描述及說明, 以及將“情報”確定為“受控非密信息”所依據的法律法規及政策。

當然, 并不是所有網站的檢索鍵都設在主頁, 例如, 部際安全定密上訴委員會檢索鍵的位置在主頁的次級頁面中, 需在解密主頁點擊委員會主頁的鏈接, 進入委員會主頁后, 再點擊左側的“委員會裁決結果清單”, 在三級頁面才能打開檢索頁, 通過檢索可查詢委員會的全部裁決結果及經裁決后解密的檔案全文 ^[6]。此外, 美國保密機構網站還有一些非常貼心的檢索設計, 主要目的是方便特定范圍內相關信息的查找。例如, 點擊進入國家解密中心官方博客主頁面, 右上方就是有關博客信息的搜索鍵, 無疑極大方便了用戶對海量博客信息的檢索。在搜索鍵下方, 還有官方提示, 可注冊郵箱自動收到該中心的博客郵件。

美國保密機構網站可實現對保密工作的初級教育培訓。在信息安全監督局的主頁面左側, 有教育培訓菜單, 點擊進入后可看到5個板塊, 第一個板塊是標識定密信息手冊。美國的定密信息必須逐段加注定密標志, 且有非常嚴格的規定 ^[7], 手冊詳細說明了進行定密信息加注標識的具體步驟和方法, 極大方便了保密工作者進行對號入座式的工作。第二個板塊是在線培訓課程, 共包括8個部分, 其中5個部分是關于如何加注定密標志, 另外三個分別是定密管理的基礎知識、定密的原因及豁免自動解密的規定。第三個板塊是站外保密教育培訓資源, 主要是美國安全保障研發中心提供的在線培訓, 點擊鏈接后可進入獨立頁面 ^[8], 里面包括警示教育課程、培訓課程、高級課程等不同資源, 培訓形式包括視頻、案例、幻燈片, 也在線測試、提問等。視頻資料使用了大量真實畫面, 如國家情報總監在聽證會上的發言片段、總統的講話片段甚至是戰場的片段, 再以畫外音的方式說明信息安全嚴峻的形勢 ^[9]。第四個板塊是國家工業安全項目信息, 點擊可下載相關管理手冊, 介紹了該項目的確立背景、目的及管理的主要內容^{[ [10]]}。第五個板塊是信息安全監督局開放日相關資料。整個開放日活動都有同步錄像, 均可在信息安全監督局網站下載。除信息安全監督局的在線培訓, 美國“受控非密信息”的在線培訓也非常成熟 ^[11], 囿于篇幅本文不作贅述。

美國保密機構網站是保密管理信息公開的最重要平臺, 定期發布的大量公告和年度報告基本呈現了美國保密管理的全過程。其中, 信息安全監督局的報告最為完整, 從1979年到2015年的報告可全部下載。從2013年起, 保密花費報告、“受控非密信息”管理報告均并入信息安全監督局的年度報告中, 內容非常豐富。以2015年的年度報告為例, 全文有5 2頁, 共包括7個部分, 分別是定密、解密、監督檢查、部際安全定密上訴委員會、安全定密活動花費估計、國家工業安全項目、受控非密信息。其中定密部分報告了2015年原始定密及派生定密的數量、原始定密官人數以及定密質疑的數量及結果;解密部分介紹了自動解密、系統解密、酌情解密審查的數量及最后解密頁數, 強制解密審查的申請數量、完成處理數量及處理結果。檢查部分報告了6個部門解密評估的總體情況, 各個部門開展保密自我檢查的情況, 以及信息安全監督局抽查的9個部門的現場檢查情況。整本報告信息量非常大, 能基本勾勒出美國保密管理的全貌。

美國保密機構網站包括大量可免費下載的解密檔案電子版, 為解密檔案的查詢、研究提供了極大方便。前文已述及, 在美國解密網站主頁中點擊部門鏈接可進入4個部門的次級主頁, 均有大量解密信息發布。其中, 總統圖書與博物館解密網站介紹了所擁有的定密檔案、解密檔案情況、解密優先計劃、檔案遠程獲取項目及最新解密檔案的情況。公共利益解密委員會網站則詳細介紹了每一位成員的具體情況、委員會會議安排、現行法律法規以及委員會的建議及報告。該委員會最新白皮書是在2016年6月發布的, 強調技術在定密及解密中的重要性, 建議通過提高技術應用能力完善聯邦政府部門的定密及解密工作。網站發布信息量最大的是國家解密中心, 主頁正中就是最新報告的鏈接, 下面是最新解密的文檔目錄鏈接, 并附有提示:此處149個目錄是2015年6月29日至12月31日期間解密的檔案, 已可供研究者查詢, 其中既包括軍隊的檔案, 也包括民用機構的檔案^{[ [12]}。除了年度報告, 國家解密中心的左側菜單中還有半年報告、優先解密計劃及最新登記入冊及公開的檔案, 其中半年報告有9個^{[ [13]}, 最新登記入冊的時間是2016年的第二個季度。網站所呈現的信息資源可用海量來形容, 信息量十分豐富, 是非常寶貴的研究資源。

美國解密網站的最后一個主體是部際安全定密上訴委員會, 其網站的突出特色是發布了大量解密檔案。從2012年至今已發布4個年度, 點擊清單鏈接, 可看到該年度解密檔案的詳情。事實上, 每年被委員會解密的檔案數量很多, 以2015年為例, 共有35類檔案信息被解密, 而每類信息又包含多份檔案文件 ^[14]。因此, 部際安全定密上訴委員會網站上公開的解密檔案數量著實不少, 且披露的檔案資料完整, 即使不能公開部分, 也原處涂白并以方框文字說明不能公開的理由。

從前文研究可以看出, 美國保密機構網站建設十分成熟, 所提供的保密管理信息具有完整性、全面性、權威性的特點, 網站自身的實用性功能非常強, 已超越了國內“將政府網站打造成更加全面的信息公開平臺、更加權威的政策發布解讀和輿論引導平臺、更加及時地回應關切和便民服務平臺”^[15]的建設目標。相比之下, 國內保密行政管理部門網站還有很大差距, 亟待加快建設完善。目前, 我國有近三分之二的省 (區、市) 保密行政管理部門開通了網站, 但網站的穩定性很差, 經常出現無法正常打開的情況。即使是相對穩定的約三分之一省級網站, 也普遍存在信息更新不及時、頁面鏈接無法打開的情況。此外, 還有70多個市保密行政管理部門建立了網站, 但不僅存在同樣的問題, 而且還存在頁面設計雷同的情況^[16]。從美國的經驗看, 保密機構網站并不是越多越好, 而是要突出差異化和實用性。因此, 建議相關管理部門對地方保密行政管理部門網站建設中的基本問題進行專題調研, 要厘清是否都有建設的必要, 如何保障地方保密行政管理部門網站建設的特色和價值等基本問題, 并在此基礎上, 出臺統一管理規范, 徹底解決網站建設中的隨意性問題。

從本文分析的美國保密機構網站建設的經驗可以看出, 保密管理雖有特殊性, 但并不意味著保密管理不能建立高質量的網站, 更進一步, 盡管美國保密機構網站公開了大量保密管理信息, 也并不意味著必然削弱保密管理部門的職能和權威性。正相反, 美國的經驗告訴我們, 內容豐富、資料翔實的保密機構網站是美國保密管理能力得以日臻完善的根本保障, 這應是美國保密機構網站建設給予的最大啟示。